De Europese Tijdelijke Beschermingsrichtlijn is op 4 maart 2022 voor het eerst geactiveerd, voor Oekraïners. In 2005 is deze richtlijn omgezet in Nederlandse wet- en regelgeving. Welke keuzes zijn destijds gemaakt en wat betekent dit voor de tijdelijke bescherming van Oekraïners in Nederland?
Door Lieneke Slingenberg
Richtlijn tijdelijke bescherming
De Europese Commissie heeft op 2 maart 2022 een voorstel gedaan om Oekraïners tijdelijke bescherming te verlenen op basis van de Europese Richtlijn Tijdelijke Bescherming. Dit voorstel is op 4 maart 2022 door de Raad aangenomen, waarmee de richtlijn voor het eerst in haar bestaan is geactiveerd. De Europese Unie heeft de Richtlijn Tijdelijke Bescherming aangenomen in 2001, na de burgeroorlogen in het voormalig Joegoslavië. Deze richtlijn stelt minimumnormen vast voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van een ‘massale toestroom van ontheemden uit derde landen’. Hoewel er eerder grote aantallen mensen vluchtten naar Europa, is de richtlijn tot nu toe dus nooit geactiveerd (zie daarover ons eerdere blog). Na activering van de richtlijn zijn lidstaten verplicht tijdelijke bescherming te bieden aan personen die in het besluit van de Raad worden aangeduid. Hiertoe moeten de staten hen onder andere een verblijfstitel, toegang tot de arbeidsmarkt, een ‘fatsoenlijk onderkomen’ en ‘de nodige hulp inzake sociale bijstand en levensonderhoud’ bieden.
Implementatie in Nederland
Zoals uitgebreid beschreven in het proefschrift van Karina Franssen heeft Nederland ervoor gekozen om de richtlijn voornamelijk om te zetten door toevoeging van één bepaling in de Vreemdelingenwet: artikel 43a Vw 2000. Uit deze bepaling volgt dat een persoon die in aanmerking wil komen voor tijdelijke bescherming, een asielaanvraag moet indienen. De termijn om een beslissing te nemen op die asielaanvraag wordt vervolgens opgeschort tot zes maanden na afloop van de tijdelijke bescherming. Anders dan in andere landen, heeft Nederland dus geen aparte verblijfsstatus gecreëerd voor mensen met tijdelijke bescherming, maar ervoor gekozen om deze mensen te behandelen als asielzoeker. Mensen met tijdelijke bescherming krijgen in Nederland dus geen verblijfsvergunning, maar hebben rechtmatig verblijf op grond van een ingediende asielaanvraag (zie ook de definitie van tijdelijke bescherming in artikel 1 van de Vreemdelingenwet).
Over de keuze om geen aparte verblijfsstatus te creëren maar tijdelijk beschermden als asielzoekers te behandelen werden destijds door verschillende politieke partijen kritische vragen gesteld. De destijds verantwoordelijke minister Verdonk antwoordde daarop dat verschillende landen, bijvoorbeeld Finland, Zweden, Duitsland en België, hebben gekozen voor het invoeren van een aparte ontheemdenstatus, maar dat Nederland daar, ‘met het oog op het bestaande stelsel met de uniforme asielstatus’ niet voor gekozen. ‘Te verwachten is dat veel ontheemden – ondanks het feit dat zij tijdelijk tegen terugkeer naar het herkomstland worden beschermd – toch een beroep op de asielprocedure zullen willen doen. De introductie van een aparte ontheemdenstatus naast de bestaande verblijfsvergunning asiel zou daarmee de mogelijkheid herintroduceren om verschillende procedures naast elkaar te voeren, hetgeen naast aanzienlijke kosten ook een extra werklast voor de Immigratie- en Naturalisatiedienst en de rechterlijke macht mee zou brengen die alsnog tot verstopping van de asielketen zou kunnen leiden.’
De keuze om geen verblijfsvergunning te verlenen maar personen met tijdelijke bescherming als asielzoekers te behandelen, betekent ook dat de bedoeling was dat zij opvang zouden krijgen in een asielzoekerscentrum, onder verantwoordelijkheid van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) (zie artikel 3, lid 3, onder j van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005, Rva 2005). Door Kamerleden werd gevraagd of opvang in een opvangcentrum gedurende drie jaar ‘een fatsoenlijk onderkomen’ in de zin van de richtlijn geacht moet worden. Minister Verdonk schreef daarover dat hoewel zij van mening was dat in het algemeen zoveel mogelijk moet worden voorkomen dat asielzoekers langdurig in de centrale opvang verblijven, zij dat onder de buitengewone omstandigheden die tot het instellen van tijdelijke bescherming leiden toch aanvaardbaar achtte.
Verder betekent deze keuze dat personen met tijdelijke bescherming alleen kunnen werken als de werkgever beschikt over een tewerkstellingsvergunning, die slechts wordt afgegeven na een strenge arbeidsmarkttoets (zie daarover ons eerdere blog). Net als voor asielzoekers, zou na een verblijf van zes maanden in de asielopvang een tewerkstellingsvergunning kunnen worden afgegeven zonder deze strenge arbeidsmarkttoets, maar dan voor slechts 24 weken per jaar. De minister ging er destijds vanuit dat die strenge arbeidsmarkttoets met zich mee zou brengen dat slechts een beperkt aantal tijdelijk beschermden toegang zou krijgen tot de Nederlandse arbeidsmarkt. De regering achtte het echter niet wenselijk de arbeidsmogelijkheden voor tijdelijk beschermden verder uit te breiden, zo schreef de minister.
Huidige situatie
Bij de implementatie van de richtlijn Tijdelijke bescherming heeft Nederland er dus voor gekozen om personen met tijdelijke bescherming hetzelfde te behandelen als asielzoekers. De huidige praktijk met betrekking tot Oekraïners is echter anders. Aan hen wordt (vooralsnog) niet gevraagd een asielaanvraag in te dienen, maar zich bij de gemeente te registeren in de Basisregistratie personen. Een asielaanvraag is volgens de overheid (nog) niet nodig omdat mensen uit Oekraïne veelal visumvrij naar Nederland kunnen reizen en hier minstens 90 dagen vrij kunnen verblijven (zie daarover ons eerdere blog). De overheid meldt dat op dit moment wordt uitgewerkt op welke wijze aan vluchtelingen uit Oekraïne een passende verblijfsrechtelijke procedure geboden kan worden.
De opvang van Oekraïense vluchtelingen wordt momenteel door gemeenten uitgevoerd, onder coördinatie van de veiligheidsregio’s. De veiligheidsregio’s hebben op 7 maart jl. de ‘opdracht’ gekregen om binnen twee weken 1000 opvangplekken per regio te realiseren, in te richten en te exploiteren, en nog eens 1000 plekken voor de periode erna. In een eerder blog is vastgesteld dat voor een dergelijke opdracht geen wettelijke grondslag bestaat. De minister en staatssecretaris schrijven daarom nu aan de Kamer dat deze opdracht ‘onder voorbehoud’ is, in afwachting van juridische onderbouwing. Verder schrijven zij dat als er in de toekomst sprake is van buitengewone omstandigheden vanwege een zeer grote toestroom van vluchtelingen uit Oekraïne, het kabinet van plan is om noodrecht in te zetten. Het kabinet onderzoekt momenteel welke bepalingen daartoe geschikt zijn. Op 13 maart jl. is een Handreiking Gemeentelijke Opvang Oekraïners gepubliceerd. Daaruit blijkt dat gemeenten er rekening mee moeten houden dat de opvang voor minstens zes maanden gebruikt zal worden. Daarnaast staat daarin waaraan een opvangvoorziening minimaal moet voldoen. Welke (financiële) verstrekkingen moeten worden geboden aan Oekraïners in de opvang wordt nog nader uitgewerkt.
Met betrekking tot toegang tot werk schreef de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Kamer dat Nederland bij de implementatie van de richtlijn tijdelijke bescherming gekozen heeft voor het toepassen van een strenge arbeidsmarkttoets, maar dat hij nu van plan is om ‘snel ruimhartige toegang tot de arbeidsmarkt te regelen’. Dat is een ‘kwestie van solidariteit richting de gevluchte Oekraïners’, aldus de minister. De mogelijkheden daarvoor worden momenteel onderzocht.
Conclusie
De procedure die bijna twintig jaar geleden was bedacht toen de Richtlijn Tijdelijke Bescherming in Nederland werd geïmplementeerd, wordt op dit moment niet gebruikt. Vanwege de vrije termijn die vluchtelingen uit Oekraïne hebben, een ander idee over solidariteit jegens hen en, vermoedelijk, de overvolle COA opvangcentra, worden Oekraïners (nog) niet gevraagd om een asielaanvraag in te dienen en worden zij opgevangen door gemeenten. Verder wil het kabinet hen ruimhartiger toegang verlenen tot de arbeidsmarkt dan destijds was voorzien. Vanwege de andere keuzes die nu worden gemaakt, past de huidige praktijk niet goed in de bestaande wet- en regelgeving. De rechtspositie van Oekraïners in Nederland roept daarom nog veel juridische vragen op, waarover de komende tijd hopelijk meer duidelijk wordt.
