Onlangs is een zaak aangespannen tegen het Europese Grensbewakingsagentschap Frontex om Frontex aansprakelijk te stellen voor schade die het heeft veroorzaakt door illegale pushbacks. De eisers zijn een Syrisch gezin, dat op 20 oktober 2016 vanuit Griekenland naar Turkije werd uitgezet. Verblijfblog bespreekt de zaak en het bredere belang ervan voor EU-burgers.
Door Lisa-Marie Komp*
Feiten: uitzetting van een Syrisch gezin
Op 9 oktober 2016 arriveerde het Syrische gezin met vier jonge kinderen tussen de 1 en 7 jaar oud op een Grieks eiland. Het gezin liet zich registreren als asielzoeker en ontving van de autoriteiten een document ter bevestiging daarvan. Enkele dagen later werd het gezin medegedeeld dat zij naar Athene zouden worden gebracht. Op het vliegveld scheidden de autoriteiten de gezinsleden van elkaar en werden zij door een agent in uniform met daarop het Frontex logo naar het vliegtuig gebracht. In het vliegtuig moesten zij los van elkaar plaatsnemen, elk naast een agent. Nadat de eenjarige zoon begon te huilen mocht hij alsnog bij zijn moeder zitten, de tweejarige dochter werd dit niet toegestaan. Toen de vlucht landde en de familie het vliegtuig uitstapte, bleken zij niet in Athene, maar in Turkije te zijn. Het gezin overwoog om in Turkije te blijven, maar vreesde dat zij door de Turkse autoriteiten zouden worden uitgezet naar Syrië. Daarom vluchtte het uiteindelijk naar Irak, waar zij sindsdien verblijven.
De fundamentele rechten van asielzoekers
Het recht op asiel en het verbod van refoulement zijn fundamentele beginselen van het migratierecht (zie bijvoorbeeld ook artikelen 18 en 19 van het EU Handvest van de grondrechten). Iedereen moet de kans krijgen om aan de grens of in een EU-lidstaat asiel te vragen. Indien een persoon zijn of haar recht om asiel aan te vragen heeft uitgeoefend, heeft hij recht op een procedure die voldoet aan de voorwaarden van de Asielprocedurerichtlijn (Richtlijn 2013/32/EU). Deze voorwaarden garanderen een asielprocedure waarin op een onafhankelijke en zorgvuldige wijze wordt getoetst of de persoon recht heeft op internationale bescherming. Tijdens de asielprocedure mag de asielzoeker in de EU blijven. Zelfs als een vreemdeling geen asiel heeft aangevraagd en geen rechtmatig verblijf heeft in de EU, mag hij niet direct het land uit worden gezet. Dit kan alsnog in strijd zijn met het verbod van refoulement en andere fundamentele rechten. Daarom dient aan iedere uitzetting een schriftelijk besluit ten grondslag te liggen dat het resultaat is van een procedure die voldoet aan de eisen van de Terugkeerrichtlijn (Richtlijn 2008/115/EG). In het geval van het Syrische gezin vond er geen asielprocedure plaats en werd er geen terugkeerbesluit genomen. Om deze redenen is de uitzetting van de familie in strijd met EU-recht. Bovendien verleende Nederland in 2016 over het algemeen internationale bescherming aan Syriërs vanwege de burgeroorlog in Syrië. Indien de asielaanvraag van het Syrisch gezin toen in behandeling zou zijn genomen, had het gezin waarschijnlijk in Griekenland mogen blijven.
Ten slotte stond de behandeling van de kinderen tijdens de vlucht naar Turkije op gespannen voet met de kinderrechten. Artikel 24 EU Handvest bepaalt dat autoriteiten de belangen van het kind voorop moeten stellen bij alle handelingen waarbij kinderen betrokken zijn. In dit geval hebben de autoriteiten zeer jonge kinderen van hun ouders gescheiden, waardoor de kinderen in een beangstigende en potentieel traumatiserende situatie terechtkwamen.
Verantwoordelijkheid van Frontex en lidstaten
Frontex is een EU-agentschap dat de EU-lidstaten ondersteunt bij de bewaking van de EU-buitengrenzen. Frontex handelt dus niet zelfstandig, maar samen met een EU-lidstaat, in dit geval met Griekenland. In beginsel is het dan ook de EU-lidstaat die de verantwoordelijkheid draagt voor de correcte uitvoering van een gezamenlijke missie. Frontext ondersteunt EU-lidstaten dikwijls bij het bewaken van de EU-buitengrenzen waar de migratiedruk hoog is. Het risico op mensenrechtenschendingen is in dergelijke situaties groot. Het mandaat van Frontex bepaalt dan ook dat Frontex zelf moet zorgen dat alle missies die door het agentschap worden uitgevoerd in overeenstemming zijn met fundamentele rechten (in 2016 was dat Verordening 2016/1624, die in 2019 werd vervangen door Verordening 2019/1896).
Uit deze regels volgt dat verschillende zorgvuldigheidsverplichtingen moeten worden nageleefd. Zo moet Frontex bijvoorbeeld voorafgaand aan een missie een risicoanalyse maken waarin onder meer de risico’s op mensenrechtenschendingen in kaart worden gebracht en moet zij maatregelen nemen om de geïdentificeerde risico’s te minimaliseren. Daarnaast moet Frontex toezicht houden op iedere gezamenlijke operatie en de missie na afloop evalueren. Deze stappen dienen door Frontex gedocumenteerd te worden. Daarnaast is Frontex verplicht een intern klachtmechanisme open te stellen, waar personen klachten over de uitvoering van een gezamenlijke operatie kunnen voorleggen. Ten slotte is Frontex, net als ieder ander EU-agentschap, gehouden aan het EU Handvest, zodat het – ongeacht zijn mandaat – niet mag meewerken aan mensenrechtenschendingen.
In het geval van het Syrische gezin bevestigen documenten van Frontex dat de vlucht naar Turkije door Griekenland en Frontex gezamenlijk werd uitgevoerd en dat twee personen die in dienst zijn van Frontex aan boord waren. Op het moment van de uitzetting van het Syrische gezin, in 2016, was algemeen bekend dat het Griekse asielsysteem overbelast was en daardoor niet functioneerde (zie bijvoorbeeld de uitspraken van het EHRM en het HvJEU daarover). Bovendien had de EU-Ombudsman voorafgaand aan deze operatie een rapport uitgebracht, waarin zij specifiek voor de risico’s bij terugkeermissies waarschuwde. Dit onderstreept de noodzaak van zorgvuldig toezicht op de Frontex missie in Griekenland.
In de interne klachtprocedure die namens het Syrische gezin is gevoerd kon Frontex geen documentatie overleggen over de genomen maatregelen in het kader van de genoemde zorgvuldigheidsverplichting. Daarmee lijkt Frontex zijn zorgvuldigheidsverplichtingen en documentatieverplichtingen niet te zijn nagekomen. Ondanks de bekende risico’s in Griekenland en bij terugkeermissies, heeft Frontex in de planning van de missie slechts een standaardclausule opgenomen, waarin staat dat Griekenland ervoor zou zorgen dat de missie aan alle eisen zou voldoen. In die clausule is niet gespecificeerd hoe Griekenland daarvoor zou zorgen en hoe Frontex dit zou controleren. Tijdens de interne procedure waarin de klacht van het Syrische gezin over hun uitzetting werd behandeld, erkende Frontex dat er sprake was van schending van de fundamentele rechten van het gezin, namelijk het recht op asiel, het verbod van refoulement, de rechten van het kind en het recht op een effectief rechtsmiddel. Volgens Frontex was Griekenland echter verantwoordelijk voor deze schendingen.
De Procedure voor het Hof van Justitie en het breder belang
De procedure die op 20 september 2021 bij het Gerecht van eerste aanleg van het HvJEU is aangespannen, benut de mogelijkheid om een EU-agentschap aansprakelijk te houden voor schade die het heeft veroorzaakt door zijn handelen (artikel 268 jo 340 (2) TFEU). De procedure biedt het Gerecht voor het eerst de kans om zich uit te laten over de vraag of – naast de betrokken lidstaat – ook Frontex ter verantwoording kan worden geroepen voor de niet-naleving van zijn verplichtingen onder zijn mandaat en schendingen van fundamentele rechten, die plaatsvinden in het kader van zijn missies.
Een antwoord op deze vraag betreft, naast de belangen van het betrokken Syrische gezin, een breder belang voor de Europese Unie. Een agentschap dat een verreikend mandaat heeft, een sterk groeiend budget (van €142 miljoen in 2015 naar €460 miljoen in 2020) en binnenkort een staand korps van tienduizend mannen en vrouwen moet ook verantwoording kunnen afleggen voor zijn optreden. Een fundamentele voorwaarde voor een functionerende rechtsstaat is immers dat burgers, uitvoerende instanties en Staten zich zelf houden aan de wetten die in een zorgvuldig proces tot stand zijn gekomen. De rechtsstatelijkheid is van belang, omdat het de waarborg is voor de vrijheden van EU-burgers.
De situatie van de Syrische eisers in de procedure voor het Gerecht van eerste aanleg is niet uitzonderlijk. Integendeel, er zijn veel berichten over de betrokkenheid van Frontex bij onrechtmatige uitzettingen, waaronder ook pushbacks (zie bijvoorbeeld het journalistieke onderzoek van Lighthouse Reports, en het recente rapport van het LIBE Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs, Report on the fact-finding investigation on Frontex concerning alleged fundamental rights violations).
Voor de migranten is het in de praktijk nagenoeg onmogelijk om tegen een onrechtmatige uitzetting op te komen. Vaak worden documenten, geld en telefoons van de personen afgepakt voordat zij worden uitgezet. Dit betekent dat bewijsstukken van de onrechtmatige uitzetting – als die er al waren – weg zijn. In alle gevallen geldt dat de betrokken personen in een kwetsbare positie verkeren, waarin zij in eerste instantie bezig zijn met hoe zij veilig blijven. Een advocaat contacteren is in zo’n situatie niet de eerste gedachte. Bovendien is het de vraag of mensen hun rechten kennen, en krijgen zij te maken met praktische obstakels, zoals taalbarrières en gebrek aan communicatiemiddelen. De realiteit is dat de toegang tot het recht voor slachtoffers van pushbacks in de praktijk moeilijk is. Belangenorganisaties kunnen niet opkomen voor de belangen van slachtoffers van pushbacks, omdat zij niet als eiser kunnen optreden bij het Hof van Justitie van de EU.
De Europese Commissie en de EU-lidstaten roepen elkaar noch Frontex ter verantwoording waar het om pushbacks gaat. Er is weinig solidariteit onder lidstaten voor de opvang van asielzoekers (zie ook Migratie- en asielpact: Het nieuwe solidariteitsmechanisme). Dat maakt het aanspreken van lidstaten aan de EU-buitengrenzen en Frontex, als zij zich niet aan de regels houden bij de bewaking van die grenzen, een gevoelig punt. Het resultaat is dat bepaalde EU-lidstaten pushbacks uitvoeren en dat Frontex daar regelmatig (in)direct bij betrokken is, zonder dat dit consequenties heeft voor deze lidstaten of voor Frontex.
In deze context is het wenselijk dat het Gerecht van Eerste Aanleg de mogelijke verantwoordelijkheid voor de onrechtmatige uitzetting van het Syrische gezin onderzoekt. Meer informatie over de procedure en de voortgang ervan kan hier worden gevonden.
* Lisa-Marie Komp is als docent verbonden aan de VU Amsterdam, waar zij is gepromoveerd met haar proefschrift “Border Deaths at Sea Under the Right to Life in the European Convention on Human Rights”. Daarnaast is zij werkzaam als advocaat voor Prakken d’Oliveira Human Rights Lawyers. Zij staat samen met haar collega’s Marieke Van Eik en Flip Schüller de eisers in deze zaak bij.
