In nieuwsberichten, beleidsstukken en statistieken wordt vaak gesproken over ‘asiel en migratie’. Niet zelden worden deze termen echter op een onjuiste manier gebruikt. Dit blog legt uit wat het verschil is tussen asiel en (reguliere) migratie zowel in de Europese context als in de Nederlandse Vreemdelingenwet.
Door Marcelle Reneman
Het begrip ‘migratie’ betekent volgens het woordenboek ‘verhuizing van de bevolking’ of ‘verhuizing van een grote groep mensen naar een ander land of een andere streek in dezelfde periode’. Migratie kan worden ingegeven door verschillende motieven. Sommige mensen migreren omdat zij zich niet veilig voelen in hun land van herkomst, anderen verhuizen naar een ander land om bij hun geliefde of kinderen te wonen, te werken of te studeren. Het komt ook voor dat mensen migreren om een combinatie van deze redenen.
Bij migratie gaat het om mensen die voor langere tijd naar een ander land verhuizen. In Europese en Nederlandse regelgeving wordt dan ook een onderscheid gemaakt tussen personen die kort verblijf en personen die langer verblijf willen. Personen die korter dan drie maanden in Europa/Nederland willen verblijven, bijvoorbeeld als toerist of om familie te bezoeken, hebben vaak een visum nodig. Personen die langer dan drie maanden willen verblijven, moeten een verblijfsvergunning aanvragen en migranten.
In juridische procedures in Europa en in Nederland wordt verder nader onderscheid gemaakt tussen migranten op basis van de reden waarom zij naar Europa/Nederland komen. Wanneer wordt gesproken over ‘asiel’ of ‘asielzoekers’ dan doelt men op mensen die zijn gevlucht uit hun land van herkomst en in Europa/Nederland vragen om internationale bescherming. In een asielprocedure wordt vastgesteld of zij die bescherming daadwerkelijk nodig hebben en dus of zij vluchteling zijn of een persoon die in aanmerking komt voor subsidiaire bescherming (zie hierover het blog ‘Subsidiaire bescherming en de vluchtelingenstatus’).
Als beleidsstukken of statistieken gaan over ‘asiel en migratie’ dan betreffen zij dus migratie van asielzoekers én migratie van personen die om andere redenen naar Nederland/Europa komen. De categorie migratie is erg gevarieerd, dat kan gaan om arbeidsmigratie van expats, maar ook van laaggeschoolde arbeid, van gezinsmigratie of van studenten. Binnen de groepen migranten die aan de Europese buitengrenzen arriveren (bijvoorbeeld na een boottocht over de Middellandse Zee) bevinden zich beide categorieën. Er wordt dan ook wel gesproken van ‘mixed migration flows’. Aan de grens moeten de autoriteiten dan uitzoeken of een persoon een asielzoeker is of niet en hem of haar doorsturen naar de juiste procedure. Op de toegang tot het grondgebied van de Europese Unie zijn voor alle migranten dezelfde Europese regels van toepassing. Hetzelfde geldt voor de terugkeer van migranten die (al dan niet na een asielprocedure) illegaal op het grondgebied verblijven.
Wanneer men spreekt over ‘asiel en migratie’ doelt men overigens uitsluitend op personen die de nationaliteit hebben van een land dat niet tot de Europese Unie behoort (derdelanders). Voor burgers van de Europese Unie geldt namelijk het ‘vrij verkeer van personen’. Op Unieburgers zijn heel andere (en veel gunstigere) regels van toepassing dan op migratie van derdelanders, of dit nu gaat om hooggeschoolde of laaggeschoolde arbeid of gezinsmigratie. Unieburgers mogen vrij naar andere EU lidstaten reizen en daar wonen en werken.
Asiel en regulier verblijf in de Nederlandse Vreemdelingenwet
Het begrip ‘migratie’ komt niet voor in de Nederlandse Vreemdelingenwet. De Vreemdelingenwet maakt onderscheid tussen ‘asiel’ en ‘verblijf op reguliere gronden’. Bij ‘asiel’ gaat het om verblijf op grond van artikel 29 van de Vreemdelingenwet. Het betreft verblijf van een vreemdeling (of te wel een niet-Nederlander) die:
- vluchteling is in de zin van het Vluchtelingenverdrag;
- aannemelijk heeft gemaakt dat hij gegronde redenen heeft om aan te nemen dat hij bij uitzetting een reëel risico loopt op ernstige schade (de doodstraf, mishandeling of bedreiging van het leven of de persoon vanwege willekeurig geweld); of
- een gezinslid is van een vreemdeling die valt onder ‘a’ of ‘b’ en die tegelijk met die vreemdeling Nederland is in gereisd of binnen drie maanden nadat aan die vreemdeling een asielvergunning is verleend, is nagereisd
Wanneer een vreemdeling gezinshereniging vraagt met een gezinslid, binnen een periode van drie maanden nadat dit gezinslid een asielvergunning in Nederland heeft gekregen (zie bovenstaande asielgrond onder ‘c’), dan wordt dit ‘nareis’ genoemd (zie ook het blog ‘Strengere eisen documenten nareis Eritrese familieleden’). Voor nareis gelden minder strenge voorwaarden dan voor gezinshereniging met bijvoorbeeld een Nederlander of een derdelander die in Nederland verblijft met een reguliere verblijfsvergunning.
Verblijf op reguliere gronden betreft verblijf op alle gronden behalve ‘asiel’. De belangrijkste drie gronden voor het aanvragen van een reguliere verblijfsvergunning zijn gezinshereniging, werk en studie. Het is ook mogelijk een reguliere vergunning te krijgen op humanitaire gronden. Slachtoffers van mensenhandel, kinderen die in aanmerking komen voor het kinderpardon en vreemdelingen die buiten hun schuld niet kunnen terugkeren naar hun land van herkomst krijgen bijvoorbeeld een reguliere vergunning op humanitaire gronden. Vreemdelingen die in zeer schrijnende omstandigheden verkeren kunnen een reguliere vergunning krijgen op een ‘andere’ grond (zie ook het blog ‘Afschaffing discretionaire bevoegdheid, maar twee nieuwe humanitaire vergunningen’). In het publieke debat wordt ook weleens gesproken over ‘economische vluchtelingen’ om aan te duiden dat mensen weliswaar vluchten, maar geen aanspraak kunnen maken op asiel. Deze categorie heeft juridisch gezien echter geen betekenis, een economische vluchteling is juridisch gezien een reguliere migrant.
De tabel hieronder laat zien hoeveel vergunningen Nederland heeft verstrekt aan derdelanders. Hierin is te zien dat Nederland veel meer reguliere verblijfsvergunningen verstrekt (totaal ruim 90.000 in 2019) dan asielvergunningen (bijna 12.000 in 2019). Veruit de meeste reguliere vergunningen worden verleend voor gezinshereniging (ruim 38.000 in 2019).
Waterscheiding
Het hiervoor genoemde onderscheid tussen ‘asiel’ en ‘regulier’ wordt in de Vreemdelingenwet strikt gehanteerd, zowel wat betreft de toepasselijke procedures als de verleende vergunning. Dit strikte onderscheid wordt ook wel de ‘waterscheiding’ genoemd. Een groot verschil tussen ‘asiel’ en ’regulier’ zit in de aanvraagprocedure. Een asielzoeker reist meestal illegaal (zonder visum) naar Nederland en dient vervolgens in een aanmeldcentrum een asielaanvraag in. Een vreemdeling die in aanmerking wil komen voor een reguliere vergunning moet (meestal) in het land van herkomst een visum voor langdurig verblijf (een machtiging voor voorlopig verblijf of mvv) indienen. Alleen wanneer de vreemdeling aan alle voorwaarden voor verlening van de vergunning voldoet, krijgt deze een mvv. De vergunning zelf wordt in Nederland verleend.
Asielzoekers van wie de asielaanvraag definitief is afgewezen, kunnen daarna niet in Nederland een reguliere verblijfsvergunning aanvragen. Zij moeten dan eerst terugreizen naar het land van herkomst om daar een mvv aan te vragen. Asielzoekers kunnen uitzetting dus niet voorkomen door reguliere procedures te starten. Een vreemdeling die een reguliere verblijfsvergunning heeft (gehad), kan overigens wel in Nederland asiel aanvragen, bijvoorbeeld als de mensenrechtensituatie in zijn of haar land van herkomst gedurende zijn of haar afwezigheid zeer is verslechterd.
De waterscheiding is echter niet keihard. Tijdens de asielprocedure kan de IND namelijk wel (ambtshalve, dat wil zeggen: zonder aparte aanvraag) op specifieke gronden een reguliere vergunning verlenen aan een asielzoeker. Dat geldt bijvoorbeeld in de situatie dat zijn of haar uitzetting in strijd zou zijn met het recht op gezinsleven (artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens) of hij of zij een slachtoffer is van mensenhandel. Ook kan tijdens de eerste asielprocedure een reguliere vergunning verleend worden als ‘sprake is van een schrijnende situatie die gelegen is in een samenstel van bijzondere omstandigheden die de vreemdeling betreffen’. Ten slotte bekijkt de IND ambtshalve of uitstel voor vertrek moet worden verleend om medische redenen. Langdurig uitstel van vertrek om medische redenen kan uiteindelijk leiden tot een reguliere verblijfsvergunning op humanitaire gronden. Het doel van de toetsing aan de reguliere verblijfsgronden tijdens de asielprocedure is verblijfsprocedures te verkorten. Het idee is dat ‘bij eventuele vervolgaanvragen er reeds een zorgvuldig opgebouwd en volledig dossier is, op basis waarvan snel een beoordeling kan worden gemaakt over de merites van de vervolgaanvraag’.
Terugkeer, uitzetting en discretionaire bevoegdheid
In Nederland verblijven naar schatting enkele tienduizenden vreemdelingen die geen recht hebben op verblijf (ook wel illegale of onrechtmatig verblijvende vreemdelingen genoemd). Een deel van deze vreemdelingen heeft (ooit) in Nederland asiel aangevraagd en een definitieve afwijzing gekregen. Er bevinden zich echter ook vreemdelingen in die groep die nooit een aanvraag voor een verblijfsvergunning (asiel of regulier) hebben gedaan, die de termijn van een visum of verblijfsvergunning hebben overschreden of van wie de reguliere vergunning is ingetrokken. Beleidsstukken en cijfers over ‘illegale vreemdelingen’, terugkeer, vreemdelingendetentie en uitzetting betreffen dus vreemdelingen met verschillende achtergronden.
Vaak komt de situatie van langdurig in Nederland verblijvende vreemdelingen zonder verblijfsvergunning in het nieuws. In het verleden is voor diverse groepen vreemdelingen een pardonregeling afgekondigd, waarbij aan een groep vreemdelingen alsnog een verblijfsvergunning werd verleend. De ‘Witte Illegalen’ regeling uit 1999 betrof ingeburgerde langdurig in Nederland verblijvende vreemdelingen met een sofinummer, niet per se afgewezen asielzoekers. Volgende pardonregelingen, zoals de Regeling ter afwikkeling van de nalatenschap van de oude Vreemdelingenwet (RANOV) uit 2007 en het Kinderpardon uit 2013 zagen wel specifiek op vreemdelingen die eerder asiel hadden aangevraagd (zie ook het blog ‘Belangrijke Uitspraken: Kinderpardonregeling’).
Tot voor kort kon de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid op grond van zijn discretionaire bevoegdheid een reguliere verblijfsvergunning verlenen in schrijnende situaties. Deze bevoegdheid kon worden toegepast in zaken van alle vreemdelingen, ongeacht of zij ooit asiel hadden aangevraagd. De discretionaire bevoegdheid van de staatssecretaris is inmiddels afgeschaft (zie het blog ‘Afschaffing discretionaire bevoegdheid, maar twee nieuwe humanitaire vergunningen’). Nu kan de hoofdirecteur van de IND alleen gedurende de eerste asielprocedure een reguliere vergunning vanwege schrijnendheid verlenen aan een vreemdeling.
