EU-burgers die op straat komen, wordt de toegang tot daklozenopvang door gemeenten geweigerd, onder meer door hen als ‘niet rechthebbenden’ te kwalificeren. Wat voor aanspraken hebben EU-burgers eigenlijk op de maatschappelijke opvang? En wat zijn de belangrijkste barrières in de praktijk?
Door Dion Kramer*
EU-burgers: verblijfsrecht en gelijke behandeling
Om te bepalen of EU-burgers op gelijke voet als Nederlanders recht hebben op opvang onder de Wet op de maatschappelijke opvang is het essentieel om te bepalen of zij een verblijfsrecht onder de zogenaamde Burgerschapsrichtlijn (Richtlijn 2004/38) hebben. Volgens artikel 24(1) van deze Richtlijn genieten EU-burgers en hun familieleden namelijk het recht op dezelfde behandeling als de onderdanen van het gastland.
Allereerst dient opgemerkt te worden dat het verblijfsrecht van EU-burgers van rechtswege ontstaat en rechtstreeks voortvloeit uit het EU recht. Het is daarom irrelevant of een EU-burger al dan niet of met welke verblijfscode geregistreerd staat in de basisregistratie personen (BRP), een verblijfsdocument heeft of voldoet aan andere administratieve formaliteiten in Nederland. Ieder bewijsmateriaal kan worden aangedragen om te bepalen of een EU-burger een verblijfsrecht heeft.
Toch is het verblijfsrecht niet voor iedere EU-burger hetzelfde. Een onderscheid kan gemaakt worden tussen de volgende categorieën EU-burgers (die met elkaar kunnen overlappen):
- EU-burgers met een baan hebben per definitie een verblijfsrecht, tenzij zij verwijderd worden op grond van openbare orde, veiligheid of volksgezondheid. Volgens de vaste jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie mag de baan ook flexibel of parttime zijn, zolang er sprake is van daadwerkelijke en reële arbeid.
- Ook EU-burgers met een arbeidsverleden behouden in beginsel hun verblijfsrecht. Op grond van artikel 7(1)(3) Burgerschapsrichtlijn bestaat er vervolgens onderscheid tussen twee groepen op basis van hoe lang zij hebben gewerkt. Wanneer de EU-burger korter dan een jaar heeft gewerkt en onvrijwillig werkloos raakt, blijft het verblijfsrecht voor minimaal zes maanden behouden. Gedurende die zes maanden heeft de EU-burger recht op gelijke behandeling en dus ook op werkloosheidsuitkering (WW-uitkering), bijstand en Wet maatschappelijke ondersteuning-voorziening (Wmo-voorziening). Dit geldt volgens het Hof van Justitie zelfs wanneer een EU-burger maar twee weken heeft gewerkt.Wanneer de EU-burger langer dan een jaar aaneengesloten heeft gewerkt blijft het verblijfsrecht behouden en daarmee dus ook het recht op WW-uitkering, bijstand en Wmo-voorziening onder dezelfde voorwaarden als Nederlanders. Deze periode is in beginsel onbeperkt aangezien er geen tijdslimiet is opgenomen in de Burgerschapsrichtlijn. Wel heeft het Hof van Justitie bepaald dat dit voor situaties geldt waarin de kans reëel is dat de EU-burger binnen een redelijke termijn opnieuw deelneemt aan de arbeidsmarkt. Hiervoor is het dus ook belangrijk dat de EU-burger zich in beide gevallen inschrijft bij het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) – een automatische stap bij het aanvragen van WW-uitkering.
- Ook EU-burgers zonder werk, maar met voldoende middelen van bestaan, hebben een verblijfsrecht onder artikel 7(1)(b) Burgerschapsrichtlijn. Lidstaten mogen hiervoor geen middelen eisen die hoger zijn dan de geldende bijstandsnorm. Hoewel het niet aannemelijk lijkt dat een EU-burger die een beroep op de daklozenopvang doet over voldoende middelen van bestaan beschikt, is dat bij de huidige huisvestingscrisis niet uitgesloten. Bovendien heeft de Raad van State bepaald dat bij een eventuele verwijderingsmaatregel op grond van het EU recht een individuele belangenafweging gemaakt moet worden.
- Wanneer EU-burgers langer dan vijf jaar onafgebroken en rechtmatig in Nederland hebben gewoond, ontstaat voor hun een duurzaam verblijfsrecht (artikel 16 Burgerschapsrichtlijn). Vanaf dat moment bestaan er niet langer voorwaarden of uitzonderingen en heeft de EU-burger onbeperkt recht op een verblijfsrecht en gelijke behandeling.
Het EU recht kent slechts twee uitzonderingen op dit recht op gelijke behandeling. Artikel 24(1) Burgerschapsrichtlijn formuleert het gelijke behandelingsbeginsel van EU-burgers en artikel 24(2) Burgerschapsrichtlijn bepaalt dat het gastland niet verplicht is sociale bijstand toe te kennen aan EU-burgers gedurende hun eerste drie maanden van verblijf of voor een langere periode wanneer zij als werkzoekende kunnen worden aangemerkt onder het EU recht. Het volgt echter uit de laatste zinsnede van dat artikel dat deze uitzondering niet van toepassing is op EU-burger met een baan of een arbeidsverleden zoals hierboven beschreven. Wanneer een EU-burger bijvoorbeeld korter dan een jaar heeft gewerkt, blijft de status van werknemer in ieder geval zes maanden behouden, waarna de EU-burger pas ‘terugvalt’ naar de status van werkzoekende (zie Alimanovic).
Nederlandse wetgeving
In Nederland kennen wij voor een groot aantal voorzieningen het zogenaamde koppelingsbeginsel: het recht op sociale voorzieningen voor vreemdelingen is gekoppeld aan een rechtmatige verblijfstitel. Hetzelfde geldt voor de Wet op de maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Artikel 1.2.2, lid 1 Wmo vermeldt dat een vreemdeling slechts in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening, indien zij rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet. Artikel 8(e) van deze wet stelt dat EU-burgers rechtmatig verblijf hebben in Nederland wanneer zij verblijf houden op grond van een regeling krachtens het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Met andere woorden, EU-burgers met een verblijfsrecht onder EU recht hebben dus ingevolge het Nederlandse koppelingsbeginsel het recht om gelijk aan Nederlanders behandeld te worden en dus hebben zij recht op een maatwerkvoorziening onder de Wmo.
Deze algemene regel wordt bevestigd door de uitzondering. Ten aanzien van EU-burgers heeft de wetgever slechts twee uitzonderingen gecreëerd door expliciet te verwijzen naar artikel 24(2) Burgerschapsrichtlijn. Het tweede lid van artikel 1.2.2. Wmo luidt:
Een vreemdeling komt in afwijking van het eerste lid niet in aanmerking voor een maatwerkvoorziening bestaande uit opvang in de gevallen, bedoeld in artikel 24, tweede lid, van Richtlijn 2004/38/EG.
Het volgt uit de wetsgeschiedenis dat deze wijziging tot stand kwam op aandringen van gemeenten. De bedoeling was om de Wmo aan te laten sluiten op de Participatiewet, waar deze uitzondering al was opgenomen in het huidige artikel 11 lid 2. Gemeenten zouden zo eenvoudiger EU-burgers, die minder dan 3 maanden dan wel werkzoekend in Nederland zijn, de toegang tot maatschappelijke opvang kunnen weigeren. Hierdoor zouden capaciteits- of verdringingsproblemen worden voorkomen en zou de nachtopvang niet worden bevolkt door groepen waarvoor deze niet bedoeld is.
Op deze uitzondering na heeft Nederland er dus voor gekozen om het recht van EU-burgers op Wmo middels het koppelingsbeginsel te implementeren. Nergens in de wet, in de toelichting of tijdens het parlementaire debat is te lezen dat EU-burgers ‘niet-rechthebbend’ zouden zijn of meer dan vijf jaar in Nederland verbleven moeten hebben om in aanmerking te komen voor opvang.
In het onderstaande worden de meest voorkomende barrières voor EU-burgers in de praktijk besproken.
Gemeenten onbevoegd ten aanzien van verblijfsrecht
Door EU-burgers als ‘niet-rechthebbenden’ te kwalificeren lijken gemeenten en opvanglocaties ervan uit te gaan dat deze EU-burgers – door dakloos te zijn – geen verblijfsrecht in Nederland hebben. De crux is echter dat gemeenten niet bevoegd zijn om zelfstandig het verblijfsrecht te beoordelen. Deze bevoegdheid onder de Vreemdelingenwet ligt namelijk bij de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (en in de praktijk dus bij de IND). In een reeks bekende uitspraken uit 2013 heeft de Centrale Raad van Beroep namelijk duidelijk gemaakt dat gemeenten niet op de stoel van de Staatssecretaris mogen gaan zitten door het verblijfsrecht te beoordelen (zie ook deze annotatie door prof. Minderhoud).
Sociale autoriteiten zoals gemeenten of opvanglocaties dienen dus in beginsel uit te gaan van rechtmatig verblijf, voorzieningen zoals bijstand of opvang te verstrekken en vervolgens in contact te treden met de IND. Het is aan de IND om het verblijfsrecht te beoordelen en eventueel, na een individuele belangenafweging, over te gaan tot intrekking van het verblijfsrecht. In dat laatste geval heeft de EU-burger niet langer recht op gelijke behandeling en daarmee dus geen recht meer op bijstand en opvangvoorzieningen.
Kort verblijvende en werkzoekende EU-burgers
Los van de bovengenoemde beoordeling door de IND zouden gemeenten op grond van artikel 1.2.2 Wmo EU-burgers gedurende de eerste drie maanden de toegang kunnen weigeren of, wanneer zij werkzoekend zijn, voor een langere periode.
Deze uitzondering kan evenwel niet worden tegengeworpen aan EU-burgers met een baan of EU-burgers met een arbeidsverleden. Een EU-burger met een (parttime) baan heeft recht op gelijke behandeling, ook gedurende de eerste drie maanden van verblijf. En zoals hierboven beschreven, behoudt een EU-burger die zijn baan verliest het recht op gelijke behandeling gedurende ten minste zes maanden. Mocht de EU-burger langer dan een jaar aaneengesloten gewerkt hebben is dit zelfs voor een onbepaalde periode. Dergelijke informatie kan vrij eenvoudig worden opgevraagd bij de UWV of door middel van salarisstrookjes.
Verder lijkt het juridisch niet eenvoudig voor gemeenten om EU-burgers als werkzoekende te kwalificeren. Volgens de Centrale Raad van Beroep mogen gemeenten namelijk niet zelfstandig vaststellen of een EU-burger werkzoekend is onder het EU recht. Wederom geldt dat zij in contact moeten treden met de IND omdat een dergelijke beoordeling verblijfsrechtelijke gevolgen kan hebben.
Tenslotte kan een EU-burger altijd aangeven niet werkzoekend te zijn na de eerste drie maanden. Dit betekent echter niet de EU-burger geen recht op opvang heeft. Wederom dient in dat geval verstrekt te worden en een beoordeling van het verblijfsrecht door de IND te worden afgewacht.
Registratie in de BRP
Dakloze EU-burgers lopen tegen allerlei problemen aan doordat zij niet ingeschreven staan in de basisregistratie personen. Zo blijken zij volgens onderzoek van Investico om deze reden soms geen WW-uitkering te ontvangen en zelfs de toegang tot de daklozenopvang te worden geweigerd.
Gemeenten mogen binnen de kaders van de Burgerschapsrichtlijn van EU-burgers verlangen dat zij zich inschrijven. Dit mag echter nooit in de weg staan aan de uitoefening van Europese rechten. Elk ander bewijsmiddel kan daarom volstaan om aan te tonen dat zij in Nederland hebben verbleven, gewerkt of over bestaansmiddelen hebben beschikt (zie o.a. overweging 11 en artikel 25 Burgerschapsrichtlijn). Met andere woorden: niet-inschrijving in de BRP of inschrijving met een bepaalde verblijfscode (bijvoorbeeld 30) kan niet worden tegengeworpen aan EU-burgers. Wederom dient bij twijfel toegekend te worden en dient dit gemeld te worden bij de IND (zie overweging 1.4 van een recente uitspraak).
Conclusie
De sociale rechten van EU-burgers – dus ook die van ‘dakloze EU arbeidsmigranten’ – vloeien voort uit de Burgerschapsrichtlijn. Nederland heeft ervoor gekozen deze rechten middels het koppelingsbeginsel te implementeren in de Nederlandse wetgeving. De stelselmatige uitsluiting van ‘EU arbeidsmigranten’ van de gemeentelijke opvangvoorzieningen lijkt in strijd met deze wetgeving. Paradoxaal genoeg is deze aanpak ook tegengesteld aan wat veel gemeenten zelf willen: het bieden van tijdelijke opvang en begeleiding naar een baan of terugkeer naar het land van herkomst om te voorkomen dat de dakloze EU-burger verder afglijdt. De regering heeft inmiddels een ‘Plan van Aanpak Dakloosheid EU-arbeidsmigranten’ aangekondigd. Het is niet alleen te hopen dat dit plan daadwerkelijk rekening houdt met de rechten van EU-burgers, maar ook dat het de angst voor een ‘aanzuigende werking’ bij gemeenten weghaalt. Bovendien ligt het voor de hand dat Nederland bij de bestrijding van dakloosheid een beroep gaat doen op de Europese fondsen, zoals vorig jaar in Lissabon overeengekomen door de lidstaten en Europese instellingen.
*Dion Kramer werkt als universitair docent bij de afdeling Transnational Legal Studies van de VU en doet onderzoek naar het recht en de politiek van de Europese integratie. Dion Kramer is een aangesloten lid van het ACMRL.
