Naast het activeren van het staatsnoodrecht, wil Minister Marjolein Faber (Asiel en Migratie) ook een tijdelijke asielcrisiswet. De voorgenomen maatregelen, waarmee zal worden afgeweken van het Europese en internationale asielrecht, vereisen volgens premier Schoof ‘zorgvuldigheid’. Verblijfblog bespreekt of het Unierecht ruimte biedt om in Nederland door middel van een crisiswet (tijdelijk) af te wijken van het Europese asielrecht.
Door Lieneke Slingenberg en Fadi Fahad
In het Regeerprogramma kondigt het kabinet twee verschillende crisismaatregelen aan. De eerste is het activeren van het staatsnoodrecht door de uitzonderingsbepalingen van de Vreemdelingenwet 2000 te activeren. Op grond daarvan kan bij algemene maatregel van bestuur worden afgeweken van de Vreemdelingenwet. Dit betekent dat het parlement niet wordt betrokken bij het invoeren van maatregelen die afwijken van de wet. Een deugdelijke motivering voor de conclusie dat er sprake is van buitengewone omstandigheden die activering van het staatsnoodrecht noodzakelijk maken, zoals internationale spanningen of een grootschalige ramp, mist vooralsnog. Zie hierover ons eerdere blog.
Dit blog bespreekt de tweede crisismaatregel: het invoeren van een zogenoemde asielcrisiswet, voor de duur van twee jaar. Het gaat hier om een reguliere wet die tot stand wordt gebracht door de regering en Staten-Generaal. Hierdoor is afwijking van de Vreemdelingenwet 2000 (en intrekking van de Spreidingswet) in beginsel mogelijk. Enkele maatregelen die de regering wil invoeren met de asielcrisiswet zijn echter in strijd met Unierecht en (internationale) mensenrechtenverdragen. Zo moet er een ‘asielbeslisstop’ komen en wil het kabinet de opvang van asielzoekers verder ‘beperken en versoberen’. Het ziet er dus naar uit dat het kabinet hier de asielcrisis wil gebruiken om afwijkingen van internationale en Europese rechtsverplichtingen tijdelijk mogelijk te maken.
Dit blog gaat in op de vraag of dit juridisch kan. Eerst komt aan bod of dergelijke maatregelen zijn toegestaan op basis van uitzonderingsbepalingen in het Europese asielrecht (de Europese Procedurerichtlijn en de Opvangrichtlijn). Daarna volgt een analyse of van deze richtlijnen kan worden afgeweken in crisissituaties.
Afwijken op grond van de Procedure- en Opvangrichtlijn
De normen waar lidstaten aan moeten voldoen bij het vormgeven van hun asielprocedures en de opvang van asielzoekers zijn neergelegd in respectievelijk de EU Procedurerichtlijn (2013/32/EU) en de EU Opvangrichtlijn 2013/33/EU. In beide richtlijnen wordt rekening gehouden met de mogelijkheid dat lidstaten worden geconfronteerd met een hoog aantal asielzoekers.
Op grond van artikel 31 van de Procedurerichtlijn moeten lidstaten normaalgesproken ervoor zorgen dat ze binnen zes maanden een beslissing nemen op een asielaanvraag. Lidstaten mogen deze termijn echter met negen maanden verlengen wanneer een groot aantal asielaanvragen tegelijk wordt ingediend ‘waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden’. In Nederland wordt sinds 2022 gebruik gemaakt van deze mogelijkheid. De Raad van State heeft onlangs aan het Europese Hof van Justitie gevraagd of dat wel terecht is. De rechtbank Amsterdam oordeelde al van niet. De overheid heeft namelijk, aldus de rechtbank, genoeg tijd gehad om de besliscapaciteit te verhogen. Daarnaast overwoog de rechtbank dat er geen groot aantal asielverzoeken tegelijk is ingediend, maar er juist sprake is geweest van een graduele verhoging.
In individuele gevallen mag, bij wijze van uitzondering, de beslistermijn met nog eens drie maanden worden verlengd ‘wanneer dit noodzakelijk is met het oog op een behoorlijke en volledige behandeling van het verzoek om internationale bescherming’. Daarnaast mag voor een specifiek land van herkomst de afronding van het onderzoek worden uitgesteld als de situatie in het land van herkomst onzeker is en als dat naar verwachting tijdelijk is. In elk geval mogen lidstaten nooit langer dan 21 maanden doen over de behandeling van een asielverzoek. De richtlijn houdt dus rekening met de mogelijkheid dat staten soms worden geconfronteerd met hoge aantallen asielverzoeken, door staten meer tijd te geven voor het behandelen van de aanvragen. Los van de vraag of er sprake is van dermate hoge aantallen in Nederland, biedt de richtlijn hoe dan ook geen ruimte voor een volledige ‘asielbeslisstop’.
Op grond van de Opvangrichtlijn moet Nederland aan mensen die asiel willen aanvragen ‘materiële opvangvoorzieningen’ verstrekken. Zulke opvangvoorzieningen worden gedefinieerd in deze richtlijn als huisvesting, voedsel en kleding en een dagvergoeding. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in 2014 al geoordeeld dat dit betekent dat lidstaten moeten verzekeren dat asielzoekers daadwerkelijk over huisvesting beschikken. Dat er in de reeds bestaande opvang geen plek is, is volgens het Hof geen toegestane rechtvaardiging voor het afwijken van de minimumnormen van de Opvangrichtlijn. Lidstaten mogen echter wel afwijken van de vorm waarin ze huisvesting verschaffen. Normaalgesproken moeten lidstaten huisvesting verschaffen in één van de volgende drie vormen:
- in ruimten die gebruikt worden om verzoekers te huisvesten gedurende de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat aan de grens of in een transitzone is ingediend;
- in opvangcentra die een toereikend huisvestingsniveau bieden; of
- in particuliere huizen, appartementen, hotels of andere voor de huisvesting van verzoekers aangepaste ruimten.
Zoals in dit eerdere blog al is uitgelegd, betekent dit dat asielzoekers moeten worden gehuisvest in een ruimte, centrum of huis dat speciaal is bedoeld voor de opvang van asielzoekers. Op grond van het negende lid van artikel 18 mag hiervan echter worden afgeweken indien ‘de gewoonlijk beschikbare huisvestingscapaciteit tijdelijk uitgeput is’. In dat geval mogen asielzoekers dus wél worden gehuisvest in ruimten die niet speciaal zijn bedoeld voor de opvang van asielzoekers, zoals tenten of grote hallen. Ook de Opvangrichtlijn houdt dus rekening met praktische problemen waarmee lidstaten te maken kunnen krijgen, door bij wijze van uitzondering en voor een ‘zo kort mogelijke redelijke termijn’ afwijkende huisvesting toe te staan. Volledig beperken van opvang is echter niet mogelijk.
Al in 2022 oordeelde het Gerechtshof Den Haag dat de Staat geen beroep op artikel 18, lid 9 van de Opvangrichtlijn kan doen, omdat geen sprake is van een tijdelijke uitputting van de huisvestingscapaciteit. Volgens het Gerechtshof zijn ‘de huidige problemen in de opvang van asielzoekers – in ieder geval mede – het gevolg van het feit dat de Staat bestaande opvangvoorzieningen vanaf 2016 structureel heeft afgebouwd’. Artikel 18 lid 9 is daar volgens het Gerechtshof niet voor bedoeld.
Het Europese asielrecht houdt dus rekening met de mogelijkheid dat lidstaten geconfronteerd worden met een hoog aantal asielverzoeken. Dit wordt gedaan door lidstaten, onder omstandigheden, meer tijd te geven om beslissingen te nemen op aanvragen en afwijkende huisvesting tijdelijk toe te staan. Op grond van deze richtlijnen kan echter geen volledige stop op asielbeslissingen of een beperking van de opvang worden ingevoerd.
Kan dan in geval van een crisis van deze richtlijnen worden afgeweken? Daarvoor bestaan momenteel twee mogelijkheden in het Unierecht, in de toekomst komt daar nog een derde bij.
Afwijken van Europese richtlijnen op grond van openbare orde en nationale veiligheid
Om te beginnen kunnen lidstaten op grond van artikel 72 van het Verdrag betreffende de Werking van de EU (VWEU) afwijken van secundair Unierecht (zoals EU-richtlijnen) wanneer dat noodzakelijk is voor de handhaving van de openbare orde of de bescherming van de binnenlandse veiligheid. De afwijking waarin deze bepaling voorziet moet volgens het Hof van Justitie strikt worden uitgelegd. Een lidstaat mag niet simpelweg afwijken van het Unierecht wanneer de nationale veiligheid in het geding komt. Uit de rechtspraak van het Hof volgen in ieder geval twee criteria. Er moet ten eerste sprake zijn van een ‘werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.’ Daarnaast moet de noodsituatie ‘het functioneren van instellingen en essentiële openbare diensten, alsook het overleven van de bevolking, het risico van een ernstige verstoring van de externe betrekkingen of van de vreedzame co-existentie van de volkeren, evenals de aantasting van militaire belangen, de openbare veiligheid’ in gevaar kunnen brengen. Daarvan is in Nederland momenteel geen sprake. De regering beroept zich bij het voorstel voor een asielcrisiswet op de ‘acute asielinstroom en de opvangcrisis’, niet op overwegingen van openbare orde en nationale veiligheid. Die zijn ook niet aan de orde.
Afwijken van Europese richtlijnen op grond van een plotselinge toestroom
Artikel 78, derde lid, VWEU voorziet in een mogelijkheid om specifiek ten aanzien van asiel af te wijken van het Unierecht wanneer een lidstaat ‘ten gevolge van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen in een noodsituatie terechtkomt’. Dit is alleen mogelijk wanneer op voorstel van de Europese Commissie door de Raad voorlopige maatregelen worden genomen. Nederland kan met andere woorden niet op eigen initiatief op grond van artikel 78(3) VWEU het Europese asielrecht opzij schuiven. Om te spreken van een noodsituatie ligt de lat wederom hoog. Deze clausule is sinds de inwerkingtreding van het Verdrag pas één keer toegepast. Dat gebeurde in 2015, toen 1,2 miljoen mensen asiel aanvroegen in de EU. Er werden toen tijdelijke relocatiemaatregelen genomen. Belangrijk is dat de verdragsluitende staten bewust de bevoegdheid tot het nemen van noodmaatregelen bij de Raad en de Commissie lieten. Het voorkomt namelijk dat lidstaten op arbitraire wijze en eenzijdig kunnen beslissen om het Europese asielrecht te negeren. Duidelijk is daarom dat ook deze bepaling het kabinet niet in staat stelt niet meer op asielaanvragen te beslissen of de opvang verder te beperken.
Afwijken van richtlijnen onder het nieuwe migratiepact
Het belang dat lidstaten hechten aan een gezamenlijke aanpak van crisissituaties komt ook sterk tot uitdrukking in het nieuwe migratiepact. Vanaf medio 2026 treedt het nieuwe Europese asielsysteem in werking. Onderdeel van dit nieuwe pact is een verordening over crisis- en overmachtssituaties (Verordening 2024/1359/EU). De vraag is of deze (toekomstige) verordening de beoogde maatregelen van dit kabinet wél zouden toestaan. Het uitgangspunt van deze nieuwe verordening is dat lidstaten goed voorbereid zijn en over voldoende personeel, financiële middelen en infrastructuur beschikken om het asielbeleid doeltreffend uit te kunnen voeren. Als dat niet het geval is, is nog geen sprake van een crisis- of overmachtssituatie.
Wanneer een lidstaat meent dat sprake is van een crisissituatie, moet de lidstaat onder de nieuwe verordening een met redenen omkleed verzoek indienen waarin beschreven wordt hoe het stelsel, ondanks de goede voorbereiding, is vastgelopen. De Commissie beoordeelt het verzoek en toetst of de lidstaat, hoewel goed voorbereid en ondanks de genomen (reguliere) maatregelen, de situatie niet het hoofd kan bieden.
Als het verzoek wordt ingewilligd mag op een aantal punten tijdelijk worden afgeweken van het EU asielrecht, maar een algehele beslisstop is ook dan niet mogelijk. Ook blijven lidstaten verplicht om voldoende capaciteit in het opvangstelsel te waarborgen. Bovendien moeten de grondrechten van asielzoekers geëerbiedigd blijven worden (artikel 1, tweede lid). Het verder beperken en versoberen van de opvang kan dus ook niet in een crisissituatie. De mensenrechten van asielzoekers worden momenteel al onvoldoende beschermd in de opvang, met name ten aanzien van mensen die al langere tijd in de (crisis)noodopvang verblijven, aldus het College voor de Rechten van de Mens.
Conclusie
Juridisch gezien is het niet mogelijk om met de voorgestelde asielcrisiswet af te wijken van Unierechtelijke verplichtingen. In de eerste plaats voorzien de bestaande
richtlijnen in manieren om onder specifieke omstandigheden de asielprocedure te verlengen of de opvang te versoberen. Daar wordt in Nederland al maximaal gebruik van gemaakt. Afwijken van richtlijnen is in beginsel wel mogelijk, maar de huidige omstandigheden in Nederland en de voorgestelde maatregelen van dit kabinet laten dat niet toe. In de eerste plaats is geen sprake van factoren van openbare orde of nationale veiligheid. Afwijken van de richtlijnen op grond van een hoog aantal asielverzoeken is alleen mogelijk wanneer de Commissie en de Raad oordelen dat een lidstaat om die reden in een noodsituatie terecht is gekomen. Ook daar ziet het niet naar uit. En als dat al zou mogen, dan zou een algehele asielstop niet zijn toegestaan, moeten de grondrechten van asielzoekers gewoon worden gerespecteerd en moeten ze nog steeds fatsoenlijk worden opgevangen. Met het nieuwe migratiepact, waar het kabinet gezien het regeerprogramma hoopvol op wacht, komt hier geen wezenlijke verandering in.
