In het Hoofdlijnenakkoord 2024 – 2028 beloven de PVV, VVD, NSC en BBB ‘het strengste toelatingsregime voor asiel en het omvangrijkste pakket voor grip op migratie ooit’. Verblijfblog bespreekt de belangrijkste maatregelen in een serie blogs. Hoewel de relatie met Turkije niet expliciet aan de orde komt in het Hoofdlijnakkoord, moeten de nieuwe maatregelen het Associatierecht respecteren. Dit vijfde blog bespreekt de betekenis van het Associatierecht EEG-Turkije voor de uitvoering van het Hoofdlijnenakkoord.
Door Kees Groenendijk*
Mensen met de Turkse nationaliteit vormen, samen met Nederlanders die in Turkije zijn geboren en hun kinderen, de grootste immigrantengroep in Nederland. Begin 2024 woonden in Nederland ruim 350.000 Nederlanders van Turkse herkomst en 92.300 mensen met alleen de Turkse nationaliteit. Sinds de mislukte coup in Turkije van 2016 is de asielmigratie uit Turkije duidelijk toegenomen. In 2023 stond Turkije op plaats 2 in de top-5 van de herkomstlanden van gezinsmigranten en van asielzoekers, bij arbeidsmigratie en studiemigratie op plaats 3.
De rechtspositie van Turkse werknemers in Nederland, wordt in belangrijke mate beheerst door de Associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en Turkije. Deze regels kunnen echter ook betekenis hebben voor mensen met de Nederlandse en Turkse nationaliteit met in Nederland wonende naaste familieleden met alleen de Turkse nationaliteit (arrest Kahveci & Inan). In het laatste jaar dat het CBS cijfers over de dubbele nationaliteit publiceerde (2014) hadden ruim 310.000 Nederlanders ook de Turkse nationaliteit.
Wat is het Associatierecht EEG-Turkije?
In 1963 sloten de zes oorspronkelijke EEG-lidstaten de Associatieovereenkomst met Turkije. Een jaar eerder was een associatieovereenkomst met Griekenland gesloten. De EEG wilde de rivaliserende buurlanden zo veel mogelijk gelijk behandelen. Beide landen waren vanaf de oprichting lid van de Raad van Europa en van de NAVO. Turkije speelde destijds een belangrijke rol bij de verdediging van Zuidoost-Europa tegen de dreiging van de Sovjet-Unie en was een bron van buitenlandse werknemers voor Duitsland (en iets later ook voor Nederland). Doel van de overeenkomst was om de levensstandaard in Turkije te verbeteren om in een later stadium de toetreding van Turkije tot de EEG te vergemakkelijken.
Volgens artikel 12 zouden de verdragspartijen zich laten leiden door de artikelen 48-50 EEG-Verdrag “ten einde onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen”. Artikel 9Associatieovereenkomst bevat een verbod van elke discriminatie op grond van nationaliteit in bewoordingen die praktisch identiek zijn aan art. 18 Verdrag betreffende de Werking van de EU. Het Aanvullend Protocol dat in 1971 in werking trad, bepaalde dat het in de overeenkomst voorziene vrij verkeer van werknemers tussen 1976 en 1986 tot stand zou worden gebracht. Dat vrije verkeer is er nooit gekomen. De behoefte aan Turkse werknemers was na de wervingstop begin jaren zeventig in veel lidstaten sterk afgenomen. Toen in 1986 Turkse werknemers bij Enschede demonstratief de grens met Duitsland overstaken, werden ze door Duitse grenswachten met zachte hand weer naar Nederland teruggevoerd.
Wel had de Associatieraad EEG-Turkije, bestaande uit een minister van iedere lidstaat en een Turkse minister, tijdens de overgangsperiode eenstemmig besluiten genomen waarbij de rechten van Turkse werknemers en hun toegelaten familieleden in de lidstaten werden vastgelegd in Besluit 2/76 en uitgebreid in Besluit 1/80. In beide besluiten staat een zogeheten standstillbepaling die de staten verbiedt nieuwe beperkingen in te voeren (arrest Staatssecretaris v A). Een soortgelijke bepaling in art. 41 van het Protocol geeft een overeenkomstig verbod voor de invoering van nieuwe beperkingen met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten. In dat Protocol staan geen regels over het voortgezet verblijf van zelfstandigen noch van hun familieleden. Daarnaast is er nog een Besluit 3/80 over sociale zekerheid van Turkse werknemers in de lidstaten.
In 1996 werd de douane-unie tussen de EU en Turkije van kracht. Drie jaar later kreeg Turkije de status van kandidaat-lidstaat. In 2005 werden de toetredingsonderhandelingen geopend. Die onderhandeling liggen sinds 2018 stil.
Hoofdregels van het Associatierecht
Inmiddels heeft het Hof van Justitie meer dan 70 arresten over de uitleg van het Associatierecht gewezen. De belangrijkste regels zijn dat het Besluit 1/80 niet van toepassing is op eerste toelating voor arbeid in loondienst. Dit Besluit verleent, onder bepaalde voorwaarden, van rechtswege een rechtstreeks werkend recht op arbeid en een daaraan gekoppeld recht op voortgezet verblijf aan Turkse werknemers en hun toegelaten familieleden, ongeacht de nationaliteit van die familieleden. Zo heeft een Turkse werknemer na een jaar legale arbeid het recht om bij dezelfde werkgever te blijven werken. Turkse werknemers krijgen in Nederland al na drie jaar legale arbeid van rechtswege vrije toegang tot arbeid in loondienst en een permanent verblijfsrecht, omdat de wettelijk termijn voor vrije toegang tot de arbeidsmarkt in Nederland van 1979 tot 2014 drie jaar bedroeg en de standstillbepaling verslechtering verbiedt. Dat komt tot uitdrukking in een ‘beleidsregel’ in de Vreemdelingencirculaire: “De IND gaat ervan uit dat na drie jaar onafgebroken legale arbeid bij dezelfde werkgever het bepaalde in artikel 6, eerste lid, derde gedachtestreepje, Besluit 1/80 van toepassing is.” De koppeling aan dezelfde werkgever in die regel is echter onverenigbaar met de standstillbepaling. Volgens artikel 3, lid 2, onder a WABW was destijds immers alleen vereist dat de werknemer in Nederland “gedurende een ononderbroken tijdvak van drie jaar rechtmatig een op het verwerven van inkomen gerichte activiteit heeft uitgeoefend” en nadien zijn hoofdverblijf niet buiten Nederland had gevestigd.
Toegelaten gezinsleden krijgen een permanent en autonoom verblijfsrecht na drie jaar legaal verblijf bij de werknemer. Het verblijfsrecht op grond van Besluit 1/80 kan alleen verloren gaan op grond van een strafrechtelijke veroordeling (op bijna dezelfde openbare orde gronden als gelden voor Unieburgers) en bij langdurig verblijf buiten de lidstaat zonder gegronde reden. Bij werknemers is er nog een derde verliesgrond: het objectief afwezig zijn van elke mogelijkheid tot re-integratie in de arbeidsmarkt.
De standstillbepalingen verbieden de invoering van maatregelen die verblijf of arbeid van de werknemers of hun familieleden beperken. Dat verbod geldt volgens het Hof van Justitie ook voor aanscherping van de regels voor gezinshereniging als die in feite het recht van de Turkse werknemer of zelfstandige om in de lidstaat te blijven werken beperken (Zie deze twee uitspraken: Naime Dogan en Caner Genc). Wel kan een beperkende maatregel worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang als die maatregel geschikt en noodzakelijk is. Het Hof van Justitie toetst die uitzondering nauwgezet. In twee van de drie zaken over beperkingen van het recht op gezinshereniging in de Deense immigratiewetgeving ter bevordering van de integratie van de gezinsleden, kon de maatregel deze strenge toets niet doorstaan (arresten in de zaken C-89/18, C-379/20 en C-279/21).
Relatie met Turkije in eerdere regeerakkoorden
De positie van Turkse nieuwkomers en het Associatierecht EEG Turkije speelde een rol in eerdere regeerakkoorden. In het gedoogakkoord dat Rutte I (VVD-CDA, 2010-2012) sloot met de PVV, stond dat het kabinet zich ervoor zou inzetten de Associatieovereenkomst met Turkije zodanig aan te passen dat “inwoners van Turkije” onder de inburgeringsplicht zouden komen te vallen. Dat doel werd pas in 2022 onder het kabinet Rutte IV gerealiseerd met een beroep op de intussen gewijzigde rechtspraak van het EU Hof van Justitie over de standstillverlplichting (zie daarover dit Verblijfblog). In het regeerakkoord van Rutte III (VVD-CDA-D66-CU, 2017-2021) werd het streven naar een alternatieve vorm van samenwerking met Turkije aangekondigd. Dat streven was echter vooral ingegeven door “zorgelijke ontwikkelingen op het gebied van mensenrechten en rechtsstaat in Turkije”. Het verband met migratie uit Turkije werd niet genoemd.
Hoofdlijnenakkoord getoetst aan het Associatierecht
Vier van de vijf onderdelen van het hoofdstuk ‘Grip op asiel en migratie’ in het Hoofdlijnenakkoord hebben betrekking op asiel. Alleen het vijfde deel gaat grotendeels over arbeidsmigratie. Het Associatierecht is als regel niet van toepassing op Turkse burgers die een asielstatus hebben aangevraagd of gekregen, aldus de rechtbank in 2019. Dat is anders als Turkse asielstatushouders economisch actief worden, door in loondienst of als zelfstandige te gaan werken. Dan zijn de associatieregels inzake Turkse werknemers of zelfstandigen wel van toepassing. De redenering van het Hof van Justitie in Payir over een Turkse student die ging werken en daarmee ook Turkse werknemer werd, geldt naar analogie ook Turkse asielstatushouders. In het EU-migratierecht kan een derdelander tegelijkertijd aan verschillende instrumenten rechten ontlenen. In dit geval zowel rechten als vluchteling aan de Kwalificatierichtlijn als rechten als Turkse werknemer of zelfstandige aan het Associatierecht.
Turkse asielzoekers die werken met een tewerkstellingsvergunning bouwen nog geen aanspraken op onder Besluit 1/80 op. Hun voorlopige rechtmatig verblijf is beperkt tot de duur van de asielprocedure en staat nog niet definitief vast. Maatregelen in het Hoofdlijnenakkoord die het recht op nareis van gezinsleden van een werkende Turkse asielstatushouder beperken, kunnen afhankelijk van de uitkomst van de bovenbeschreven toets, dus bij Turkse werknemers strijdig zijn met de standstillbepaling in Besluit 1/80, of bij zelfstandigen met de vergelijkbare bepaling in het Protocol.
De meeste maatregelen betreffende arbeidsmigratie in het Hoofdlijnenakkoord zijn weinig precies geformuleerd. Zo krijgen werkgevers “verantwoordelijkheid” voor de huisvesting en voor het leren van de Nederlandse taal door hun werknemers, en malafide uitzendconstructies zullen worden “aangepakt”. Of de maatregelen die het kabinet Schoof op dit terrein deze zomer gaat uitwerken wel of niet verenigbaar zijn met het Associatierecht valt nu nog niet te zeggen.
Wel is de voorrang van het Associatierecht in de Wet arbeid vreemdelingen expliciet vastgelegd. Artikel 24 Wav luidt sinds 2014: “Vreemdelingen die aanspraken kunnen ontlenen aan het Aanvullend Protocol bij de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije of het Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad d.d. 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie, zijn uitgezonderd van bepalingen in de Wav voor zover ze nieuwe beperkingen als bedoeld in artikel 41 van dat protocol en artikel 13 van dat besluit opleveren.”
Het initiatiefwetsvoorstel-Voortman uit 2014 bevatte een bepaling (art. 45n Vw 2000) waarin de rechtspraak van het Hof van Justitie over de standstillbepalingen in de Vreemdelingenwet werd vastgelegd. Dat wetsvoorstel werd wegens het ontbreken van voldoende steun begin 2019 ingetrokken. Aan de betekenis van de standstillbepalingen bij de toepassing van de Vreemdelingenwet doet dat niets af.
De ruimte voor het invoeren van nieuwe nationale maatregelen die tot doel of gevolg hebben dat aan arbeid of verblijf van Turkse werknemers of aan hereniging met hun familieleden in Nederland strengere voorwaarden worden gesteld, is door de standstillbepalingen en het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit sterk beperkt.
Ten aanzien van Turkse werknemers met een asielstatus zijn die beperkingen van toepassing op de in het Hoofdlijnenakkoord aangekondigde aanscherping van de regels over gezinshereniging met personen met subsidiaire bescherming en van de gezinsleden die voor nareis met vluchtelingen in aanmerking komen. Maar ook bij de vormgeving van de aangekondigde restricties van de arbeidsmigratie is Nederland wat betreft Turkse werknemers en hun familieleden aan de regels van het Associatierecht gebonden.
Rekening houden met deze beperkingen is nog steeds geen vanzelfsprekendheid bij de voorbereiding van Nederlandse wetgeving. Op 9 juli 2024 stemde de Eerste Kamer in met een wijzing van artikel 21, lid 4 Vreemdelingenwet waardoor de aanspraak op een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd regulier van vreemdelingen, die in Nederland zijn geboren en getogen, wordt beperkt. Toen de Raad van State vroeg of die beperking verenigbaar was met Besluit 1/80, waren er twee bladzijden extra tekst in de Memorie van Toelichting nodig voor een bevestigend antwoord. De opstellers van die memorie konden nog niet weten dat het Hof van Justitie begin juli 2024 zou oordelen dat een beperking van een aanspraak op een nationale permanente verblijfsvergunning niet strijdig is met de standstillbepaling in Besluit 1/80, zolang daardoor het recht van de betrokken Turkse werknemer op grond van dat besluit om in de lidstaat te blijven werken maar niet wordt beperkt.
In het verslag van informateur Plasterk bevestigden de vier partijen die uiteindelijk het kabinet Schoof vormden dat “ze zich in hun plannen en activiteiten zullen bewegen binnen de grenzen van de democratische rechtsstaat” en dat men zich zal “houden aan de Grondwet (inclusief algemene bepaling), wetten, verdragen, Europees en internationaal recht en rechtsbeginselen”. De mate waarin de bewindspersonen bij de uitwerking en de uitvoering van het Hoofdlijnenakkoord ook het Associatierecht, als onderdeel van het Europees recht, serieus nemen, kan als een lakmoesproef dienen.
*Kees Groenendijk is emeritus hoogleraar rechtssociologie aan de Radboud Universiteit Nijmegen, oprichter en fellow van het Centrum voor Migratierecht in Nijmegen.
